Rapport mis en ligne – « Le Pacte de sécurité l’emporte-t-il sur le Pacte de stabilité? » – Efficacité des règles budgétaires européennes – 7 novembre 2016

Retrouvez l’intégralité du rapport ici : Sur le site de l’AN

et l’introduction -résumé ci-dessous

Comme chaque année depuis 2012, la Rapporteure a souhaité adopter une approche thématique dans son rapport spécial, lequel couvre le champ du programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières.

Les rapports spéciaux sur les lois de finances 2013, 2014 et 2015 ont été l’occasion pour elle d’analyser respectivement les questions :

– de la réforme de l’État et de la modernisation de l’action publique ;

– du pilotage des finances publiques sous le critère du solde structurel ;

– du pilotage des dépenses publiques ;

– du suivi des investissements de l’État.

Cette année, la Rapporteure spéciale s’est attachée à étudier les règles budgétaires européennes qui s’appliquent aux États membres, leur évolution et la flexibilité de leur application.

Nécessaires à la cohésion économique de l’Union européenne et de la zone euro, ces règles ne peuvent en aucun cas être réduites aux valeurs de référence bien connues « des 3 % du PIB » et « des 60 % du PIB », que les déficits nominaux et les dettes publiques des États membres ne doivent respectivement pas excéder. Depuis le traité de Maastricht, elles ont en effet été progressivement révisées et améliorées, au gré des rapports de force politiques et des crises économiques. Il en résulte un système de règles à l’articulation complexe, mais cohérente. Le droit de l’Union européenne, tant primaire que dérivé et le traité sur la stabilité, la gouvernance et la coordination (TSCG) entrent dans le détail de leurs modalités d’application. Cependant, leur nature communautaire interdit toute rigidité dans leur mise en œuvre.

L’équilibre entre l’impératif de disposer de normes théoriquement coercitives et la nécessité d’appliquer souplement des règles qui s’imposent à des États souverains est subtil. D’ailleurs, la frontière entre ce qui relève de la négociation politique et ce qui relève d’une obligation juridique est devenue très incertaine.

Le présent rapport dresse plusieurs constats.

En premier lieu, les règles budgétaires européennes n’ont pas empêché la croissance de la dette publique des États membres depuis vingt ans. Il suffit, pour s’en convaincre, de rappeler que le ratio dette / PIB de la zone euro devrait s’établir à 91,1 % en 2017 (1). Actuellement, treize des dix-neuf États de la zone euro ne respectent pas la valeur de référence de 60 % du PIB de ratio de dette publique. Les dettes publiques de dix d’entre eux excèdent même 80 % du PIB.

En deuxième lieu, ces règles juridiques ne font pas l’objet d’une application rigide, mais donnent lieu à l’expression des rapports de force politiques. Par exemple, les procédures de sanction n’ont jamais été à leur terme. Elles ont laissé s’exprimer, dans une large mesure, la négociation entre les États membres et la Commission européenne. C’est d’ailleurs aux moments où leur application n’était pas souhaitable que ces règles ont fait l’objet de réformes, rendues possibles par un consensus politique. Il en résulte des règles non pas « stupides », comme Romano Prodi, alors président de la Commission européenne les avait qualifiées, mais très politiques.

De plus, le droit européen et le TSCG permettent de faire usage de nombreuses flexibilités. Ces clauses permettent notamment, dans certaines circonstances, de surseoir l’exécution des procédures prévues dans le cas de non-respect des règles. Le champ de ces circonstances peut lui-même faire l’objet d’une interprétation plus extensive par la Commission et le Conseil, dégageant ainsi des marges de flexibilité supplémentaires. Certains pays, à l’instar de l’Italie et de la Belgique, ont demandé l’usage de ces clauses pour que la Commission et le Conseil prennent en compte les surcoûts engagés en raison des menaces terroristes et de la crise migratoire. La France n’a pas fait usage des flexibilités des traités, ce dont la Rapporteure spéciale s’étonne.

En troisième lieu, ces règles présentent des limites méthodologiques, qui s’illustrent en particulier par les différences d’estimation de l’écart de production entre la Commission et les États membres. Ce point technique est loin d’être anodin. Suivant que l’on prenne en compte l’estimation de la Commission ou une estimation alternative, les diagnostics de la position des États membres dans le cycle économique et donc, des politiques économiques à mener, sont très différents. Des discussions sont actuellement en cours – alimentées tant par certains gouvernements que par de nombreux parlementaires européens – pour analyser ces différences et parvenir à une révision de la méthode de la Commission (agréée par le Conseil).

La Rapporteure spéciale formule plusieurs préconisations dans ce rapport, notamment :

– obtenir une simplification des règles budgétaires européennes en valorisant une norme d’évolution de la dépense ;

– obtenir une révision de la méthode commune d’estimation du PIB potentiel des États membres ;

– clarifier la « zone grise » qui résulte actuellement de la prise en compte de plusieurs méthodes d’estimation du PIB potentiel des États membres ;

– faire plein usage des règles de flexibilité offertes par les traités, ce qui permettrait d’envoyer un message politique fort aux peuples européens, indiquant que les règles budgétaires peuvent être écartées, dans des circonstances précises, grâce à un consensus entre les États membres.