Rapport spécial sur le Pilotage des investissements de l’Etat – 3 novembre 2015

Le rapport que j’ai rendu dans le cadre du PLF 2016 sur le pilotage des finances publiques, et qui se concentrait cette année sur le pilotage des investissements de l’Etat est en ligne. Retrouvez ci-dessous le résumé, ainsi que la vidéo de ma présentation en Commission élargie.

L’investissement public en France représente 3,2 % du produit intérieur brut (PIB), faisant de la France l’un des premiers investisseurs publics de l’Union européenne, loin devant l’Allemagne (1,5 % du PIB). Le pilotage, le contrôle et le suivi de l’investissement public, en particulier de l’État, deviennent de véritables enjeux dans un contexte de redressement de nos finances publiques et de croissance faible. La décision d’investissement public doit faire l’objet d’un pilotage perfectionné. Il s’agit de mettre en place des outils garantissant un investissement public pertinent, efficient et soutenable financièrement. La capacité à piloter ces dépenses, c’est-à-dire à anticiper leur évolution et à les réguler en cours d’exécution, est cruciale pour la maîtrise de nos finances publiques.

Cette exigence s’inscrit dans un champ d’action où l’État est dépourvu d’outils de pilotage performants, le pilotage dit « sous norme » des dépenses du budget général et de celles de l’assurance maladie n’étant pas appliqué en matière d’investissement public. Le Gouvernement s’est par conséquent engagé depuis 2012 dans une démarche d’amélioration de la conduite de la politique d’investissement public.

Les principales conclusions du rapport sont les suivantes :

1. Il n’existe pas aujourd’hui de vision exhaustive de l’investissement financé par l’État. Or le pilotage de l’investissement public nécessite tout d’abord une connaissance exhaustive et précise du montant des investissements engagés. Ce suivi des dépenses d’investissement est d’autant plus prégnant que celles-ci sont par nature pluriannuelles. La loi de programmation des finances publiques de décembre 2012 a prévu un inventaire systématique des projets d’investissements de l’État, au-delà de 20 millions d’euros. Ce recensement, qui constitue un progrès indéniable, est réalisé chaque année par le commissariat général à l’investissement et transmis au Parlement sous forme d’annexe au projet de loi de finances. Ce jaune budgétaire a été publié pour la première fois en octobre 2014 lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2015.

Ø La Rapporteure spéciale recommande d’accroître la vision d’ensemble de l’investissement de l’État, en élargissant l’inventaire des projets d’investissement aux investissements déjà en cours dans les jaunes budgétaires.

2. Il semble nécessaire d’uniformiser les processus d’évaluation socio-économique menés par les différents ministères, en prenant exemple sur des expériences réussies telles que la procédure décisionnelle mise en œuvre en matière d’investissements hospitaliers (COPERMO). L’investissement public doit en effet obéir à un processus rigoureux de prise de décision, fondé notamment sur une évaluation socio-économique préalable sérieuse.

3. Les décisions d’investissement public doivent également être soumises à des mécanismes de contrôle. Les grands projets doivent ainsi faire l’objet d’une contre-expertise indépendante garantissant leur pertinence et leur opportunité.

Ø La Rapporteure spéciale préconise l’extension du champ des contre-expertises, en abaissant notamment les seuils imposant leur réalisation.

4. Il est enfin indispensable d’instaurer des étapes d’évaluations intermédiaires durant la phase projet des investissements, dites go / no go (poursuite ou arrêt de financement). Il s’agit d’offrir à la puissance publique la possibilité d’interrompre un projet en situation de dépassement, ou de prévoir une reconfiguration de celui-ci.

Une politique efficace d’investissement public ne peut être menée sans l’adoption de ces pratiques. À cet égard, la procédure mise en œuvre dans le cadre des programmes d’investissements d’avenir, à travers une gestion extrabudgétaire, présente de véritables avancées. Cette démarche doit être analysée afin de déterminer à terme la méthode de gestion pluriannuelle des investissements la plus pertinente.

La réussite du pilotage de l’investissement public s’inscrit pleinement dans le champ du programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières. Celui-ci a notamment pour mission la maîtrise des finances publiques, avec le rattachement en particulier des crédits de la direction du budget.